关于行政处罚自由裁量权规制的探索与研究

行政处罚自由裁量权是指行政机关在行政执法过程中，依据法律、法规、规章规定的范围、方式、种类、幅度和时限等，并结合具体情形进行审查、判断并作出处理的权力。行政处罚自由裁量的规制是一项系统性、复杂性工作，是体现公正执法的关键性指标，是依法行政的重要内容，行政相对人十分关心。如果准确合理适用，能够有效处理各种行政问题，提高行政效能，达到理想社会管理效果;如果不对该权利进行规制，易侵犯公民、法人或其他组织的合法权利，对社会造成严重影响。城市执法体制改革以来，作为主要行使城市管理行政处罚权部门，如何依法、科学、规范、廉正行使赋予的行政处罚权，就必须对行政处罚自由裁量权进行规制，这对营造国际化营商环境，提升国际化城市形象，促进美丽宜居公园城市示范区建设具有十分重要的现实意义和实践需要。

一、行政处罚自由裁量权的重要特征

(一)具有行政法规先天性。为适应社会主义初级阶段基本国情，我国形成了以宪法为统领和根本依据，辅以部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学、调整有效的法律及其配套法规体系。一是从立法层次来看，主要法律、行政法规、地方性法规三个层次，分别是由不同立法机构行使。因调整范围不同，故侧重点也不同，特别是各地经济社会发展的差异，行政处罚的种类、幅度必然有所不同。二是从立法技术来看，法律是社会实践活动的集中表现或提炼，既要体现稳定，又要有前瞻性，但必然呈滞后性，立法机关更不可能预先设定适当的可供行政机关作为其执法依据的法律规范。三是从行政政策来看，行之有效的方案是结合当前或一定时期内的行政政策目标，将其作为行政行为恰当与否的衡量基准，制作规范性文件加以规定，以此为据作出合法合理的自由裁决，以达到实现个案正义之行政目的。

(二)具有行政管理天然性。效率是行政的生命，公平是行政的灵魂。行政职权的内容具有广泛性，国家进行行政管理的目的在于引导社会有序、健康、稳定地运行。行政权是被定义为服务型的权力，面对众多的管理对象，如果事事依据现行的法律规范，将影响行政效率提升，这与行政权追求效率优先的价值目标相违，由此引发的行政内在价值冲突，无益行政相对人，更无益于社会，其存在意义也必将倍受质疑。因而赋予行使行政处罚权相关机关一定自由裁权就十分必要，以期极大提高效率。

(三)具有行政环境复杂性。市场经济下的规制渐趋完善与成熟，产生了一系列配套的市场规制法，但在新技术迭代、社会发展、具体政策目标等之间，总是需要有内在的张力进行合理调适，否则行政相对人总感受不到公正的执法结果。比如在一定行政区域内，其裁量尺度应当一致。行政执法主体就必须根据实际情况，结合相关法律界定和道德认知，在一定程度范围内作出合情合理合法的裁决，确保行政自由裁量权能够发挥重要的作用，实现法本来目的。

二、行政处罚权和自由裁量权总体情况

(一)行政处罚范围。当前，按照城市执法体改革和机构改革要求，区综合执法局主要依据《成都市城市管理综合行政执法条例》相关规定，负责行使住房城乡建设领域中规划、住房建设、市容环卫、市政设施、园林绿化等方面法律法规规章规定的行政处罚权，集中行使环境保护管理、市场监管、水务管理方面法律法规规章规定的部分行政处罚权。

(二)行政处罚类型。从行权法规梳理来看，主要有警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等类型。目前，从实际行政处罚案件类型来看，案件类型主要是罚款;从程序来看，还可以分为一般程序、听证程序和简易程序类;从已办行政处罚案件统计看，主要是一般程序案件。

(三)行政处罚幅度。法律、行政法规等对违法行为已经作出行政处罚规定，行政处罚只能在其幅度内予以处罚。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。比如罚款，一般情况，依据情节、性质，行政罚款分为从轻、一般、从重三个等次，按照罚款额度40%和60%为限进行划分。

三、行政处罚自由裁量权规制主要做法

(一)遵循三条基本原则。一是遵循合法性原则。针对特定违法行为，我局坚持有法可依、有法必依，严格执行《成都市规范行政执法自由裁量权实施办法》等相关规定和上级部门自由裁量权标准，并强化与行业主管部门的交流衔接，确保自由裁量权标准符合相关法规、符合区情实际、符合管理要求。二是遵循合理性原则。行使自由裁量权必须具备正当行为目的和动机，符合社会客观规律，不得考虑不相关因素，也不能不考虑相关因素。我局在制定行政处罚自由裁量权标准过程中，除遵循和参考上级自由裁量权标准外，同时也根据执法一线办案情况反馈，将违法行为的危害性作为制定自由裁量权标准的因素。如：对占道经营、在建工地裸土未覆盖等违法行为，将面积大小作为重要因素;对擅自倾倒建筑垃圾、渣运车车身不洁带泥行驶、施工噪声等违法行为，以违法行为发生次数作为主要因素。三是遵循公开性原则。我局坚持每年必公布、修改必公布，在按照反馈汇总、修改调整、意见收集、完善优化、会议决定的流程完成行政处罚自由裁量权标准修订后，及时依托官方网站对自由裁量权标准进行公示。同时，在办案过程中对违法当事人做好宣传解释，做到处罚与教育相结合、处罚与宣传相结合。

(二)建立三项办案制度。一是制定行政执法规范。明确行政处罚基本流程，实施办案回避制，坚持“三项制度”，实施办案责任制，采用严格的执法责任追究制度并形成既定的成文规范，明确奖惩标准和有关程序，可以使行政权的享有者和实施者不敢滥用裁量权，从而有助于促进其合法、有效地行使行政裁量权。我局先后制定了《全面落实行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》以及各分项制度，通过案件核审、案卷评查、投诉办理、一线抽查等方式，对三项制度落实情况进行全过程、全方位监督检查，确保从制度上规范办案程序，提升办案人员素质，提高办案质量。二是制定行政处罚自由裁量权基准量表。依据《四川省规范行政执法裁量权规定》《成都市规范行政执法自由裁量权实施办法》等规范性文件，参照省住建厅、市住建局和市城管委行政处罚自由裁量基准，结合本区经济社会发展实际，并总结一定时期内行政处罚案件执法办案经验教训，制定了本系统行政处罚自由裁量权标准，并做到面向社会公开，及时上报备案。三是制定评估制度。认真研究综合执法工作中出现的新情况、新问题，及时总结好的经验和做法，并加强与区级管理部门、上级主管部门沟通和协调，适时对规范行使行政处罚自由裁量权的裁量标准或其他方面的制度进行评估。同时，根据经济社会发展趋势、执法环境变化、法律法规修订等实际，不定期对相关行政处罚事项的自由裁量权标准进行动态调整、同步更新。目前，主要是根据法规的变动，对所涉自由裁量权及时作出相应调整。

(三)把好三个关键环节。一是把好立案环节。针对有明确的违法嫌疑人，有确定的违法事实(包括初步证据和可能违反的法律条款)并属于本行政机关的管辖范围，我局已建立立案审批制度，明确立案标准和立案程序，明确中队长、大队长立案审批职责，要求必须在执法检查24小时内完成立案审批。以倾倒建渣为例，若违法行为发生在公路，则应当由交通管理部门依据《中华人民共国公路法》行使行政处罚权;若违法行为发生在城市道路，则应当由综合执法部门依据《成都市建筑垃圾处置管理条例》行使行政处罚权;若上述违法行为危及公共安全，公安部门还应当介入调查。二是把好证据环节。自由裁量权往往依据违法行为的性质、情节决定行政处罚种类及其幅度，科学的现场调查能够较好地还原违法行为，对违法性质和情节做出判断，锁定证据资料。比如，针对污染路面面积大的地段、时段，通过天网监测、视频监控和实地走访等方式进行全面、客观、公正的调查，及时收集、掌握反映违法行为事实、性质、情节和后果的证据，作为判断选择处罚自由裁量种类和幅度的依据，为处罚决定提供有力支撑。三是把好适用环节。我局坚持“每案必核审、大案集体审”原则，案件调查终结后，执法人员及时写出调查报告，连同全部案件调查材料交案件核审人员进行书面核审，重点突出是否有管辖权、违法事实是否清楚、证据是否充分、适用条款是否正确、自由裁量是否准确、程序是否合法等方面;同时，重大行政处罚和行政强制案件严格按照集体审议工作制度进行集体讨论和研究决定，未经案件核审均未作出处罚决定。自由裁量的准确适用，让行政相对人对违法行为有了正确认识，主动履行行政处罚决定，达到了教育的效果。

(四)引入三大监督机制。一是引入公众参与机制。聚焦事前、事中、事后全过程无缝隙引入公众参与，即在自由裁量权制定过程中，引入公众参与制订;在重大行政处罚案件，引入公众旁听;在行政处罚后，面向社会公示，接受公众监督。目前，我局涉企处罚都在网络平台进行公示，并按要求向信用平台推送，同时建立了综合执法政风行风监督员制度，主动收集社会各界及人民群众对执法人员在履行职责、依法行政、廉洁自律等方面的问题和情况，不断促进执法行为规范、执法形象提升。二是引入司法审查制。通过聘请专业律师，在办理重大、复杂案件时，以行政复议或行政诉讼标准反推办案程序和调查取证，邀请律师参加案件办理、案件核审、处罚决定等重要过程，同时积极试行和探索律师驻队制度，为执法中队提供驻队律师，及时对行政处罚案件进行法律审查，提高执法工作的合法性和规范性。三是引入集体决议机制。建立重大行政处罚集体审议制度，对相关行政处罚案件实施集体审议，每季度召开行政处罚案件评查会，对已结案行政处罚案件案卷进行集中评查，及时发现纠正相关执法单位、执法人员在案件办理过程中存在的不足和问题。

四、深化行政处罚自由裁量权规制的思考

(一)在立法上，明确对行政处罚自由裁量权规制。一是建议适时修订行政处罚法，对行政处罚自由裁量权规制作出原则性规定。二是建议修订具体行政法规时，对行政处罚自由裁量权进行规制，对其调整范围作出专门性规定。三是完善专门自由裁量权实施办法，从技术层面作出详细性规定，特别是原则一个行政区内应当保持一致。

(二)在司法上，明确对行政处罚自由裁量权规制。引入法律实施监督机关(检察院)，在开展公益诉讼基础上，对行政相对人关心关注的事项实施监督。发挥法院行政诉讼监督作用，对进入行政诉讼阶段的行政处罚案件，不仅审查合法性，对其合理性特别是自由裁量权应用进行实质性审查。进一步发挥司法行政部门执法监督作用，加大执法部门间培训交流力度，全面提高区域执法办案水平。

(三)在行政上，建立健全裁量过错责任机制。如果裁量规则与责任机制不相匹配，则两者也只能是流于形式，建立有效的责任机制更能促进自由裁量权向服务社会公益的方向发展。同时，责任机制的建立能督促行政人员对自由裁量权结果负责，通过行政人员最终的行为结果对其自由裁量权的运行状况进行评价，从而达到应有的规制效果。（成都市青白江区综合执法局 邓斗星）