经营性集体建设用地确权之议

   ◆四川省社科院 钟凯
   我国土地制度的二元结构因素被现行《土地管理法》顽强地保留，致使农民无法在城市化过程中获得财产性收益，地方发展严重依赖“土地经济”，特别是2008年国家采取的“四万亿”经济刺激措施，使土地与经济发展模式进一步固化。其不仅在经济层面严重阻碍和延缓了中国经济的再平衡，并且把追求经济发展的地方政府和追求财产权益的农民推到了对立面，使土地问题进一步复杂化、政治化。因此，尽快推动农村土地制度的新一轮改革迫在眉睫。
“确权”的内涵
“确权”，在经济学上的含义大体类似于排他性的产权界定。就土地使用权而言，现行《土地管理法》并没有严格区分使用权的物权性质和债权性质。在《物权法》实施后，物权法定原则使土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等土地使用权区别于债权性质的土地使用权，该法还对不动产物权的设立、变更、转让和消灭确立了登记生效主义。可见，在物权法时代，确权登记发证就是要对农村土地权利实现物权保护。“确权”的客体为土地用益物权，登记的内容是土地的所有权及他物权等物权法律关系。
   确权登记的性质。首先，我国集体建设用地确权登记的性质不同于英美式的“契约登记”，后者仅起信息披露和权属证据的功能。其次，将它理解为“权利确认”也是不准确的，严格来说，颁证登记是一种设权，而不是确权。根据《物权法》，“权利”未经登记并非不存在，只是不能产生物权效力（法律另有规定除外）。再次，颁证登记也不是单纯的“行政管理”。用地市场化遵循意思自治原则，权利的设定只要不违反强制性法律规定，则以当事人意思表示为准。所以，登记主要体现的是权利人变动物权的意思表示，而非政府的管理行为。
   经营性集体建设用地的界定。经营性集体建设用地目前主要指土地分类中的商服用地和工矿仓储用地，不包括农村宅基地和集体公共用地。集体建设用地将来是否可直接用于城镇住宅建设，目前尚未明朗，但这一概念应保持动态性和开放性。以城中村改造为例，坐落于城市规划区的“插花地”以及“撤村建居”的集体土地，现规定是只调查统计，不进行登记发证。事实上，这些地块通常不具备征收条件，且在功能上与城镇建设用地无异，不妨视为经营性集体建设用地。
问题与路径
目前的国家土地分类并未对经营性建设用地进行界定，成都的土地确权工作也未直接针对经营性集体建设用地。本文结合原有集体建设用地确权和流转的相关作法，提出讨论如下：
   一是明晰物权与股份化改造。无论是“三级”集体组织还是作为“集体”的“户”，其边界常常伴随着政治权力和利益集团的参与而不断变化，这使得集体土地使用权的界定很难建立在稳定的法律制度之上。
   二是参照国有用地构造进行确权。包括成都在内的许多地方均仿照国有用地构造，通过有年限的、有偿出让或入股来设立集体建设用地使用权。这种模式保留了过多行政干预色彩，赋予农民的“自愿权”和“议价权”不足。
   三是充分利用联建模式对于地权创新的示范效应。为了支持灾后重建，成都市曾允许社会投资方与农户或集体组织进行联合重建。
   四是确权颁证不是越明晰越好。我们不应狭隘地认为产权越明晰越能促进流转。产权界定并非没有成本，其界定成本如果高于产权模糊所产生的交易成本，量化确权就失去了本来意义。
   五是明确界定经营性建设用地有利于缩小征地范围。通过确权和明确界定经营性建设用地范围，可为缩小征地范围提供重要依据。